民办非学历教育机构办学风险评估指标构建研究

《上海教育评估研究》2016年第3期...





关键词：民办教育；非学历教育机构；风险评估；指标体系2006年4月，浦东新区率先实行以政府委托管理形式，将民非教育管理的部分事务委托给新区成人教育协会（以下简称成教协会）承担。成教协会充分发挥作为政府与教育机构、政府与社会以及教育机构与社会之间的桥梁纽带作用，在加强行业自律、促进行业可持续发展等方面作了有益探索和实践。根据成教协会提供的统计数据，截至2013年年底，浦东新区在册民非教育机构总数为126所，其中：高等非学历教育机构25所，占总数的19.8%；中等及以下非学历教育机构101所，占总数的80.2%。截至2014年年底，浦东新区在册民非教育机构总数119所，其中：高等非学历教育机构27所，占总数的22.7%；中等及以下非学历教育机构92所，占77.3%。2014年与2013年相比，浦东新区在册民非教育机构减少7家。根据2013年度年检报告的数据分析，浦东新区民非教育机构运行发展状况有以下几个特点（见表1）：第一，成立时间总体较短。平均成立时间约为9年，大部分都是在近十几年时间成立。第二，师资力量差异很大。从业人员平均每家33人，其中最多的达到425人，最少的只有3人。第三，从业人员学历水平较高。本科及以上从业人员平均每家27人，高学历从业人员占总从业人员的比重为84%。第四，聘用大量兼职人员。专职人员平均21人，专职人员占所有从业人员的62.5%，兼职人员占37.5%。第五，收入水平相差悬殊。2013年度年收入平均为616.5万元，其中最高的达到1.49亿元，但有少数的没有任何收入；2013 年度结余平均每家为32.9万元，其中最多的为673.3万元，最少的为-82.5万元。目前，浦东新区民非教育机构在管理规范性方面参差不齐（见图1），制订明确收费制度的有77家，占比71%，30%左右的民非教育机构没有制订明确的收费制度，说明民非教育机构的收费制度存在一定的随意性，相关的规范和约束力不强。75%左右的民非教育机构有相关会计制度，还有部分民非教育机构缺少会计制度，说明财务管理的规范性有待提高。约有35%的民非教育机构发生过各类事故，包括教学事故、安全事故、民事纠纷等，反映出民非教育机构的办学面临诸多风险和问题。

风险因素分析

由于研究角度的不同，学者对风险的概念有着不同的解释。本文采用“二维概念说”，即：风险是指在一定条件下和一定时期内，由于各种因素的不确定性，导致行为主体遭受损失的大小，以及这种损失发生的可能性。而风险因素是风险形成的必要条件，是风险产生和存在的前提。［1］此外，风险因素也是引起风险事项发生或增加风险事项发生机会的原因或条件。

综上所述，本文认为民办非教育机构办学风险是其在办学过程中受外部环境影响和自身发展制约而产生的损失及损失发生的可能性。基于对浦东新区民非教育机构办学风险情况的实证分析，本文提炼出四个主要的风险因素。

1.资金筹集能力不足风险

民非教育机构的办学门槛较低，很多机构在办学资金不充足的情况下就匆忙成立，使机构的可持续运营面临很大风险：一方面，办学者的身份多元化，其中又以个人办学与民营企业办学为主，其趋利性特点使机构往往难以具备完备的办学条件和提供健全的办学设施；另一方面，民非教育机构缺乏筹资渠道，在运行过程中会面临资金筹集不足、甚至资金链断裂的风险。［2］

2.师资队伍稳定性不足风险

对于民非教育机构而言，稳定且优秀的师资队伍是其办学的核心竞争力。但是相较于公办学校，民非教育机构缺乏政策支持，社会认可度低，竞争压力大，因此，很难吸引优秀的教师，并且师资队伍流动频繁，稳定性较差，成为民非教育机构面临的办学风险之一。

3.制度规范性不足风险

规范性制度建设是民非教育机构有效运转的重要保证，很多民非教育机构因其成立时间短、教学规模小以及办学经验不足，制度建设往往滞后于组织发展，为机构的长期可持续运转埋下不稳定的因素。［3］因此，制度规范性不足会影响民非教育机构应对风险的能力。

4.办学时长

近年来，社会公众对教育培训需求的提高激发了社会力量办学的热情，因为民非教育机构的办学门槛较低，许多没有办学经验的社会人士急于成立办学机构，调研中发现，这种机构在短时间内难以获取足够的生源，更难以在激烈的竞争中立足。因此，民非教育机构办学时长也是影响办学稳定性的一个重要因素。假设提出

在风险因素分析的基础上，本文提出了四个研究假设：

H1 资金实力会影响应对风险的能力，资金越充足，风险越小。

H1.1 净资产越多，风险越小，

H1.2 年度结余越多，风险越小。

H2 师资队伍会影响应对风险的能力，师资队伍越充足稳定，风险越小。

H2.1 专职从业人员越多，风险越小，

H2.2 高学历从业人员越多，风险越小。

H3 规范性制度建设会影响应对风险的能力，制度越完善，风险越小。

H3.1 收费公示制度建立，风险减少，

H3.2 民间非营利组织会计制度建立，风险减少。

H4 办学时长影响发生风险的可能性。

H4.1 办学时间越长，风险发生的可能越小。变量定义与赋值

在调研的基础上，本文针对民非教育机构办学风险因素，对衡量变量进行了定义与赋值（见表2）。数据来源

本文的数据来源有三个。一是2013年浦东新区民非教育机构的年检统计数据，基本反映了浦东新区民非教育机构发展的总体情况。二是问卷调查，在由教育部门审批设立的126所民非教育机构中随机抽取其中的80所进行问卷调查，发放问卷80份，回收有效问卷72份。问卷涉及浦东新区民非教育机构的基本信息及办学风险的应对等内容。三是现场访谈，随机选取了5家民非教育机构进行访谈，了解其面临的办学风险和对政府管理的建议诉求。假设验证及研究发现

根据研究假设，本文将专职人员数量、高学历人员数量、年收入、年度净资产、是否有收费制度、是否有会计制度以及成立时长作为自变量，以是否发生过事故作为因变量，用Stata13.0 进行多元回归分析，回归结果如表3所示。通过对民非教育机构办学风险的可能影响因素进行回归分析，根据表3的分析结果，确认了专职人员数量、高学历人员数量、年度结余、收费制度与会计制度对办学风险会产生显著的影响，同时排除了办学时长与净资产对办学风险的影响可能。

根据分析结果，参考现有研究经验，将民非教育机构的办学风险归纳为三大风险因素：师资风险、资金风险与制度风险。其中：（1）师资风险主要表现在专职人员和高学历人员所占比例上，专职人员越多、高学历人员越多，民非教育机构风险发生的概率越低。（2）资金风险主要体现在办学投入和经费使用、年度结余两个方面。（3）制度风险主要取决于会计制度和收费制度是否完善。通过对风险因素的分析和排查，笔者绘制出民非教育机构的办学风险树（见图2）。

办学风险评估指标体系构建风险评估是对风险进行分析和评价的全部过程，也就是系统地使用既有信息，识别出危险，并预测其对人员、财产和环境可能带来的后果，并在此基础上考虑到社会、经济、环境等方面的因素，对风险的容忍度作出判断的过程。［4］此处的容忍度也就是风险发生的可能性及其带来的后果的大小。因此有必要建立相关指标，通过指标的变化来判断风险发生的可能性和后果的大小，以规避和控制风险。现有办学评估方式的不足

目前对民非教育机构的办学评估主要由教育主管单位委托专家工作小组开展，具体过程分为四个阶段。第一阶段是学校自查自评，民非教育机构收到办学评估通知后，对本机构的办学活动进行自查自评，规范办学，防范风险，并上报自查报告和相关材料。第二阶段是初审评估材料，教育主管单位会组织评估专家组成工作小组，先对上报材料进行审阅并形成初审意见。第三阶段是专家实地评估，专家工作小组前往被评估机构，核对其上报情况是否属实，并结合相关评估指标进行打分。第四阶段是集中审议评估结果，教育主管单位在汇总初审评估和专家组实地评估意见的基础上，集中审议评估结果，形成对被评估民非教育机构的办学评估报告。

现有评估流程虽然能够获取民非教育机构的评估情况，但也存在一些问题，首先，评估周期长、效率低，从自查自评到集中审议评估结果，需要经历较长时间，专家评估时机构的情况可能已经发生改变，导致评估结果出现偏差。其次，现有评估主要是针对机构的办学情况进行的绩效评估，并没有突出对风险的排查和防范。［5］第三，现有机构评估没有考虑学员的意见，缺少民主意识，评估结果不完整。民办非学历教育机构办学风险评估指标体系的构建

评估指标体系的建立是完成评估工作的重要前提和基础，是进行规范化科学化评估的依据，直接影响到整个评估活动的效果。作为民非教育机构办学的关键环节之一，风险评估指标的科学选取和指标体系的结构化构建是完成对民非教育机构风险评估的核心任务。

1.评估指标体系的构建思路

民非教育机构办学风险评估指标体系构建的总体思路是：以民非教育机构“办学风险树”模型为指导，以民非教育机构的内在能动发展为出发点，以科学、系统、规范、简洁为构建目标，以专家咨询为主要构建方法，分层、分步抽取指标，构建起以专家、机构、学员为评估主体的开放式评估指标体系。［6］

2.评估指标体系的构建流程

第一步，评估指标体系的初步构建。在“民非教育机构办学风险树”模型基础上，将风险评估体系的一级指标确定为师资风险、资金风险和制度风险；在年检数据分析、调查问卷分析的基础上，确定二级指标并赋值；最后，在专家评估、实地访谈的基础上，确定三级指标，完善民非教育机构的办学风险评估指标体系。

第二步，专家座谈评审。邀请成教协会工作人员与民非教育机构相关负责人共10人，进行第二轮的专家座谈评审，在专家评审打分以及意见的基础上，完善相关评价标准及比重。

通过上述流程步骤，本文形成了民非教育机构办学风险的评估指标体系，由3个一级指标、6个二级指标、12个三级指标构成（见表4）。

本文根据实证分析结果，借鉴相关文献经验，构建了民非教育机构办学风险评估指标体系，可用于对民非教育机构办学风险进行实际评估：第一步，由民非教育机构准备评估材料，并分别发给学员代表与评估专家；第二步，学校与学员代表、评估专家形成评估委员会，约定时间前往被评估的民非教育机构召开评估会议；第三步，评估委员会各方根据评估材料分别对机构的风险情况进行打分；第四步，评估主管单位对打分结果进行审核，得出最终得分情况并形成民非教育机构的办学风险评估报告。

受样本数据的影响，本文对影响民非教育机构办学风险因素的研究还有待完善，不同影响因素对办学风险的具体影响过程还有待挖掘。同时，评估指标体系打分权重问题也需要更严谨的方法进行验证，这都需要更深入的研究。